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趙民:國土空間規劃體系建構的邏輯及運作策略探討

大发888真人:2019-08-19來源:《城市規劃學刊》2019年第4期 作者:

在中共中央、國務院作出建立國土空間規劃體系決策部署的背景下,首先回顧和分析我國空間性規劃的形成與演進曆史。然後解析新規劃體系建構的行政邏輯和技術邏輯。
趙民:國土空間規劃體系建構的邏輯及運作策略探討

        提要

        在中共中央、國務院作出建立國土空間規劃體系決策部署的背景下,首先回顧和分析我國空間性規劃的形成與演進曆史。然後解析新規劃體系建構的行政邏輯和技術邏輯。最后探讨新规划体系的法制建设及若干运作策略,涉及国土空间规划的分级分类编制和传导机制、总体规划的战略引领和底线管控作用、新规划体系中的详细规划编制方法、规划行政事权划分及规划成果体系创新等问题。

        關鍵詞
        國土空間規劃體系;建構邏輯;運作策略;變與不變

        (全文刊登于《城市規劃學刊》2019年第4期)
        中共中央、國務院“關于建立國土空間規劃體系並監督實施的若幹意見”(以下簡稱“意見”)具有極其重大和深遠的意義,標志著將主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃等空間性規劃融合爲一體的“國土空間規劃體系”的整體框架已經明確。這是一項重要改革成果和具有創新意義的制度建構。
        統一的國土空間規劃體系建構可謂開創了新的曆史。在這之前,我國先後形成了多種類型的空間性規劃,它們在服務我國改革開放以來的經濟社會發展和城鎮化發展、促進國土資源合理利用和有效保護等方面發揮了積極作用;同時,正如“意見”所指出的,原先的空間規劃存在著規劃類型過多、內容重疊沖突、朝令夕改等弊端。克服這些弊端,首先要真正樹立和踐行科學發展觀,同時也必須要解決好體制和機制方面的問題。十八大以來,隨著生態文明建設的不斷推進,中央一直在推進相關領域的制度改革(林堅,吳宇翔,等,2018;趙民,2018)。
        2018年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議批准了國務院機構改革方案,其中包括新組建“自然資源部”。根據所公布的機構方案,全國陸海域空間資源管理及空間性規劃的編制和管理職能基本上都被整合進了自然資源部。在解決了空間資源管理“政出多門”的體制機制問題以後,建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系便提上了議事日程。
        國內外以空間爲基本對象的規劃有很多,如國土規劃、區域規劃、城鄉規劃、城市群規劃、都市圈規劃、自然保護區規劃等;橫向上涉及多個政府部委的職能,縱向上分爲國家、省、地州市、縣、鄉鎮等多個層級。在此情形下就必須要理順各項規劃的關系,建構起統一的空間規劃框架。可以有兩種模式選擇:一是統一框架下的多類空間規劃並存模式;另一是采用多規融合模式。與之相對應,“模式一是在不改變現有部門規劃本身的基礎上進行的協調策略,相對溫和、漸進和結構性;而模式二則是整合部門規劃基礎上的規劃編制改革,相對劇烈、徹底和實質性”(羅震東,宋彥,2018)。經數年試點後,中央決定采用“多規合一”的融合模式,即將我國特有的主體功能區規劃與土地利用規劃、城鄉規劃融合爲“國土空間規劃”。解讀“意見”,“國土空間規劃體系”則是由“國土空間總體規劃”、“詳細規劃”和“專項規劃”等多個類別的規劃所組成。
        自然資源部爲了落實“意見”,已經發文啓動編制全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃。這是一項龐大的系統工程,還有許多問題要解決,所以在學習領會“意見”的同時,邊開展規劃邊探討新規劃體系的理論和技術問題非常有必要。本文從曆史維度切入,解析國土空間規劃體系建構的邏輯,進而探討相關的運作理念和策略。

        1 我国空间性规划的形成与演进

        1.1 计划经济年代的运作以及改革开放后的反思
        新中国的空间性规划起步于计划经济年代,基础很薄弱,早期主要是为了配合国家基本建设而开展城市规划,注重于物质性空间规划设计。以1950年代的包头、太原、洛阳、西安、兰州、武汉、成都和大同这几个城市的总体规划为例,主要是为了落实“一五”时期苏联等援助我国建设的156 个重要工业項目的厂址选择任务(李浩,2017)。当时的城镇建设用地使用则是按照基本建设计划程序申请选址和办理征地;1958年1 月国务院公布的《国家建设征用土地办法》对此作了明确规定。
        在计划经济年代,城市规划和土地管理本质上都是国民经济计划的继续和具体化;城市规划编制工作可以因经济发展的起落而大上大下,既出现过大跃进式的“快速规划”, 也出现过“三年不搞规划”以及取消高等院校城市规划专业的倒退(赵民,2004;李浩,2012)。城市发展和规划的科学性得不到尊重,规划学科和规划职业也就没有其正常地位和独立性。
        1978 年改革开放以后,市场经济发展和空间开发管控的现实需求推动了规划事业的发展和规划的法制化进程。基于对历史经验教训的反思,1982 年召开的“全国城市规划工作会议纪要”指出,“我国城市规划长期被废弛,造成了严重后果”,“为了彻底改变多年来形成的‘只有人治,没有法制’的局面,国家有必要制定专门的法律,来保障城市规划稳定地、连续地、有效地实施”。
        1.2 1980—1990 年代的城市规划与土地管理
        1984 年国务院颁发了行政法规《城市规划条例》,规定“城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段”,确立了地方政府主管部门编制城市规划及城市规划的分级审批制度;同时还创立了城市规划区内的“建设用地许可证”和“建设许可证”管理制度。1989 年全国人大通过了《城市规划法》。这是新中国历史上第一部城市规划法律,以立法方式确立了城市总体规划、详细规划和城镇体系规划的编制审批制度;并针对空间用途管制,建立了较以往更为明晰和完善的“一书两证”(即建设項目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)制度。至此,城市规划法规和法律可谓赋予了城市政府管理地方城市规划建设的明确事权。
        在土地利用制度方面,1982 年国务院公布了新版《国家建设征用土地条例》,该条例仍然沿用了计划经济时期的管理模式。为了适应改革开放的新形势,1986 年全国人大制定了《土地管理法》(同时废止了《国家建设征用土地条例》),将土地利用和保护问题上升到了国家立法层面;同年设立了国家土地管理局。该法规定,“各级人民政府编制土地利用总体规划,地方人民政府的土地利用总体规划经上级政府批准执行”(第十五条);“在城市规划区内,土地利用应当符合城市规划”(第十六条)。此外,该法律还确立了国家建设征用土地的“分级限额审批”制度,即:“国家建设征用耕地一千亩以上,其他土地二千亩以上的,由国务院批准”,“征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县级人民政府审批”(第二十五条)。
        由此可見,改革開放初期的土地利用規劃與城市規劃一樣,都是由地方政府組織編制,報上級政府批准。總體而言,當時的城市規劃和土地利用規劃編制和實施均不嚴密和嚴格。城鎮空間發展基本上由地方政府自我主導;建設供地主要是行政劃撥方式,國土空間用途管制通行的是“計劃批准——規劃許可”模式。
        當時的城市規劃和土地管理服務于改革開放年代的新情勢,在我國的經濟崛起和社會發展中發揮了不可或缺的作用;但是自下而上的規劃編制和國土空間資源使用的局限性也日益凸顯——規劃偏重于建設空間拓展,且只覆蓋局部空間;增量土地的管控機制趨于失效,盡管土地使用有限額審批的約束,但地方政府往往用“化整爲零”等手段來規避。其空間表象則爲各類新區、開發區遍地開花,導致耕地占用過多、土地資源消耗過快,總體開發績效低下。
        为了治理建设用地的无序蔓延和改变土地资源过快消耗的态势,1990 年代中期中央提出了要实行“最严格的耕地管理制度”。全国人大于1998 年修订了《土地管理法》;同年组建了国土资源部,土地管理权上收中央和省级政府,随后还在省以下实行土地垂直管理等土地管理体制的重大改革。新的立法规定,“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”(第十八条);“城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”(第二十二条)。并规定了要依据规划实行土地利用计划管理,实行建设用地总量控制和年度供地计划。
        至此,自下而上的“城市规划”与自上而下的“土地利用规划”因其各自的逻辑、行政体制和作用机制不同,进入了矛盾——协调—— 冲突的循环局面。
        1.3 新世纪的城乡规划立法
        进入新世纪以后,中央提出了包括“城乡统筹”在内的一系列新发展理念;为了落实“城乡统筹”,全国人大对既有的《城市规划法》做了大幅修改,形成了《城乡规划法》。新的立法于2007 年10 月通过,2008 年1 月起施行。《城乡规划法》创设了包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的五级城乡规划编制体系。至此,“城市规划”演进为“城乡规划”,城乡规划建设被纳入了统一的法制和管理框架。此外,《城乡规划法》还明确了控制性详细规划与建设用地规划许可管理和建设工程规划管理之间的羁束关系。《城乡规划法》的施行,在提高我国城乡规划编制审批水平、完善城乡建设空间用途管制的诸多方面发挥了重要作用。

        另一方面,由于各项空间性规划由不同的中央机构管辖,既缺乏顶层设计,机制体制改革也未能跟进,城乡规划与其他部门规划的交叉和矛盾也就更难以避免。尽管《城乡规划法》规定了“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”,但事实上难以真正落实。住建、国土等部门继续各编各的规划,规划范畴、规划期限、技术标准等各搞一套,导致同一国土空间对象的城乡规划“土地使用图”与国土规划“土地利用图”之间往往会有数十万块差异图斑。“以厦门为例,通过‘多规合一’工作,发现在城市规划与土地利用总体规划之间有12.4 万块差异图斑,导致约55km2的土地指标不能有效使用”(王蒙徽,2015)。不但是“城规”与“土规”有矛盾,“林规”、“草规”等与“土规”也会有矛盾(图1、图2)。同时,有的城市亟需发展空间,但没有建设用地指标;有的城市实际建设用地则突破了土地利用规划的建设用地指标。如此不免会降低行政效率,并影响经济社会的健康发展。


图1 西南某县“城规”与“土规”矛盾示意2.png

图2 西南某县“林规”与“土规”矛盾示意
        1.4 《全国主体功能区规划》的产生与评析
        为了规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构,2006 年全国人大通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了要推进编制“主体功能区”规划,即要“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价”。据此,主体功能区规划应是定位于“发展”与“空间”相结合的战略性规划。
        2007 年国务院发出了《关于编制全国主体功能区规划的意见》,指出:“全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。”据国务院文件,全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成,分国家和省级两个层次编制。国家主体功能区规划由全国主体功能区规划编制工作领导小组会同各省(区、市)人民政府编制,规划期至2020 年;省级主体功能区规划由各省(区、市) 人民政府组织市、县级人民政府编制,规划期至2020年。
        2010 年12 月《全国主体功能区规划》由国务院发布(《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》)。据该规划文件的阐述:“我国国土空间分为以下主体功能区:按开发方式,分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域;按开发内容,分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区;按层级,分为国家和省级两个层面”;“本规划的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发中的‘开发’,特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发,特指限制大规模高强度的工业化城镇化开发,并不是限制所有的开发活动。”

        主體功能區規劃作爲我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃,無疑有著重要意義。另一方面,作爲一項新的規劃,其嚴密性似不夠,例如怎麽處理政府選擇與市場選擇的關系?如何定義“大規模高強度的工業化城鎮化開發”?規劃所確定的“優化開發區”,諸如“環渤海”、“長江三角洲”以及“珠江三角洲”等地區,實際上在現階段都仍然需要有一定的大規模高強度開發建設;從其規劃圖示看,則是顯得過于抽象和簡化(圖3、圖4)。另據林堅等的分析,主體功能區規劃只是功能性區劃,並無實現針對具體地塊進行管理的途徑。“在管理實施手段上,土地利用總體規劃、城鄉規劃的成熟度高,林地保護利用規劃、水功能區劃、海洋功能區劃等成熟度較好,主體功能區規劃、生態功能區劃等則尚無明確手段”(林堅,吳宇翔,等,2018)。由此可以認爲,主體功能區規劃也必須要與其他空間性規劃形成緊密的傳導和協調關系,才能發揮預想的作用。


图3 国家重点生态功能区示意图


图4 国家禁止开发区域示意图

        2 新规划体系的探索历程与建构逻辑

        2.1 从市县“多规合一”试点到“省级空间规划”试点
        针对愈演愈烈的“政出多门”的空间性规划不协调、甚至“打架”情形,国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部于2014 年8 月发出了“关于开展市县‘多规合一’试点工作的通知”。
        根據該通知,“開展市縣空間規劃改革試點,推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃‘多規合一’,形成一個市縣一本規劃、一張藍圖,是2014年中央全面深化改革工作中的一項重要任務”;開展試點工作的主要任務是,“探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃‘多規合一’的具體思路,研究提出可複制可推廣的‘多規合一’試點方案,形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。同時,探索完善市縣空間規劃體系,建立相關規劃銜接協調機制。”
        從實際效果看,這種“自下而上”的試驗有其價值,但也有著明顯的局限性。若是現行的“多規”均有存在的必要性,“多規合一”的題中之義應是將“多規整合在一個框架內”,從而協調運作(張捷,趙民,2015)。但如果“政出多門”的問題不解決,即使這次消除了至2020年的差異“圖斑”,實現了特定時空的“多規合一”,今後可能仍會重蹈覆轍。就四部委抓的試點來看,實際是提出了三種方案。可見大家對于“多規合一”的理解並不完全相同(孫安軍,2018)。在此情形下,試點成果也就難以推廣。
        随后,中央提升了试点层级。2017年1 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》。其宗旨是:“为贯彻落实党的十八届五中全会关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进‘多规合一’的战略部署,深化规划体制改革创新,建立健全统一衔接的空间规划体系,提升国家国土空间治理能力和效率,在市县‘多规合一’试点工作基础上,制定省级空间规划试点方案。”试点范围为海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等9 个省份。试点工作的基本原则是,“针对各类空间性规划存在的问题,加强体制机制、法律法规等顶层设计,研究提出系统解决重点难点问题的一揽子方案,打破各类规划条块分割、各自为政局面。”
        省級空間規劃試點工作的難度很大。就國土用途管控而言,空間規劃與土地利用規劃的目標和手段是基本一致的,但要求在省域尺度上劃定“三區三線”則是技術上難以完成的任務。就空間規劃與城鄉規劃的關系看,全國城鎮體系規劃、省域城鎮體系規劃、城市總體規劃與擬議中的空間規劃的層次是重合的。可見空間規劃的探索與城鄉規劃、國土規劃等的改革密切相關,著眼于頂層設計的改革終究繞不開體制和機制問題。
        2.2 国土空间规划体系建构的逻辑
        对于一个幅员辽阔的大国而言,政府管理体系的某种程度条块分工有其必然性;就我国各项空间性规划的形成和发展而言,也都有其必要性和合理性,但必须要建构起统一框架下的国土开发保护和城乡空间管理体系。针对我国国土开发和保护中存在的问题,以及为了解决空间性规划之间的矛盾,2015 年中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”,“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。
        多年來的探索和試點表明,在我國的現實條件下,僅是在空間性規劃編制技術上做探索,往往難以實現預期目標;而機構及相應行政管理體制的優化調整,則一般都會産生所需要的治理效果。如果深入探究空間資源配置中的部門規劃和管理的不協調問題,包括自成體系、內容重疊沖突、缺乏銜接等,可以發現其最根本的原因在于“政出多門”及部門之間的規劃邏輯不同和“話語權”爭奪;其外在表現便是各編制各的規劃,規劃範疇、規劃期限、技術標准等各搞一套,從而人爲導致了困境。
        如果僅是從技術層面去解決“多規合一”問題,難免是“治標不治本”。中央通過部委機構改革,將與自然資源保護和利用相關的空間性規劃和管理工作職責集中于新組建的自然資源部,希冀可以有效化解以往因體制機制而産生的矛盾(趙民,2018)。在此基礎上,“多規合一”的國土空間規劃體系建構可謂是水到渠成,同時這也顯示了新規劃體系建構及其稱謂選擇背後的行政邏輯。
        從我國各類空間性規劃的緣起和演進看,都有著特定的目標設定,且無不基于充分的技術理性,因而改革及新的規劃體系建構應是一個“揚棄”的過程,而並非是要全部推到重來。亦即,在機構改革和頂層設計完成後,因體制而産生的摩擦消除了,原先的各級各類規劃的合理內涵都可以、且應該要得到保留、並融合進新的體系。諸如主體功能區規劃的大局觀和宏觀調控功能;土地利用規劃的“保護、開發土地資源,合理利用土地,切實保護耕地”等作用;城鄉規劃對于“協調城鄉空間布局,改善人居環境發展”以及實施建設用地和建設工程規劃許可管理等功能;此外,各個專項規劃在其各自與空間相關的領域中也發揮著不可替代的作用。所有這些均是不可或缺的國土空間治理工具,需要整合在新的框架之內,並充分發揮其功效。這可謂是新規劃體系建構的技術邏輯。
        新的規劃體系的主體爲“多規合一”的“國土空間總體規劃”,對應政府層級而分級編制;在市縣及以下則是編制城鄉兩類詳細規劃,以落實細化總體規劃和實施國土空間用途管制。作爲國土空間規劃體系組成部分的還有涉及空間利用各個領域的專項規劃;可以說這個規劃體系既具有“多規合一”的融合性,又具有一定的開放性,但其相互之間必須是協調和統一的。“意見”明確闡述了它們之間的關系:一是要“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用”,二是各專項規劃“不得違背總體規劃強制性內容,其主要內容要納入詳細規劃”。

        3 新规划体系的法制建设和若干运作策略

        3.1 加强契合新规划体系的法制建设
        建立國土空間規劃體系並監督實施,要基于法治理念和重視法制建設。由于改革及新的規劃體系建構具有繼承性,原先的各類各級規劃的合理內涵都得到保留,所以新的規劃體系建構與既有的《城鄉規劃法》、《土地管理法》等相關法律的立法精神以及國務院政策文件的基本要求具有內在的一致性,所以從法理和行政規則角度分析,國土空間規劃體系的建立和監督實施有其法源可循。另一方面,爲了更好地落實依法治國方略,法制建設必須要與重大改革相銜接,及時將改革創新的成果制度化,並提供科學和系統的法律規範和技術標准。
        同時也要認識到,新的立法需要一定時間,諸如國土空間開發保護法、國土空間規劃法等新法律的制定不可能一蹴而就。但國土空間規劃的編制、審批和實施亦不可能等到一切立法和技術標准都完備後再開展,因而這裏存在著一個“意見”稱之爲“過渡時期的法律法規銜接”問題,需要各級人大和政府加以關注和妥善處理。“意見”第六部分闡述了“法規政策與技術保障”問題,要求“加快國土空間規劃相關法律法規建設,梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章”。由于融合土地利用規劃、城鄉規劃等的“多規合一”改革,在操作層面必定會出現突破現行法律法規規定的內容和條款的情形;對此,“意見”明確要求要“按程序報批,取得授權後施行”。這些規定體現了依法治國的精神,必須得到遵守。
        在全國人大和中央政府出台新的法律、行政法規和規章的同時,有立法權的地方人大和政府也應較以往更爲主動地制定地方性規劃法規和政府規章。由于國土空間規劃、相應的專項規劃和詳細規劃涉及到方方面面的關系及技術問題,技術標准和規範的制定任務極爲繁重,需要緊迫而有序地推進。根據2017年修訂的《標准化法》,今後既要制定國家標准,同時也要發揮地方政府和行業組織等社會主體的作用,積極開展地方和行業規劃標准的制定,從而全面滿足新時代國土空間規劃工作的需要。
        3.2 国土空间规划的分级分类编制和传导机制
        國土空間規劃體系的建構和監督實施,可謂是完善國家治理的具體舉措,因而國土空間總體規劃需要強化上下層級傳導,並發揮對專項規劃的指導約束作用,並最終轉譯和深化爲國土空間用途管制詳細規劃,進而核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證,從而實現國土空間用途管制和城鄉規劃管理的目標。
        新的規劃體系在各級國土空間總體規劃的作用設定和機制設計上突出了重點,並強調“自上而下、上下聯動”原則。據“意見”中的闡述:全國國土空間規劃是全國國土空間保護、開發等的總綱,側重戰略性;省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實,並指導市縣國土空間規劃的編制,側重協調性;市縣國土規劃是本級政府對上級規劃要求的細化落實,並對本行政區域開發保護作出具體安排,側重實施性。
        从全局看,这样的上下传导和确定规划的侧重点无疑很必要,与原先的土地利用总体规划的上下传导机制相类似,有利于克服地方编制规划的盲目性。就地方层面的规划任务看,本次省级、市县级自上而下编制国土空间总体规划,以2035 为年限、展望到2050 年,这就势必要在细化落实上位规划要求的同时,还要结合本地实际开展多方面研究,从而对省域、市县域国土空间发展作出科学和系统的安排,同时还要反馈到上级总体规划和传导到下级总体规划或详细规划,并指导和约束各专项规划。
        新的規劃體系在編制和審批上仍是沿用了分級分事權模式,但更爲重視“實施和監管”,強調下級規劃服從上級規劃、專項規劃和詳細規劃服從總體規劃。同時,下級規劃對上級規劃、專項規劃和詳細規劃對總體規劃等,也都有反饋作用,需要有合理的互動,並有相應的保障機制。由于國土空間規劃的制定和監管實施是一個系統工程,唯有如此才能確保國土空間規劃體系的順利運行和充分發揮效用。
        3.3 市、县国土空间总体规划的战略引领和底线管控作用
        相对于全国和省级国土空间总体规划,市、县国土空间规划应是偏重于实施性;从国际和国内经验看,市县总体层面的空间规划编制必定会涉及到对区域问题和经济社会发展问题的研究。以现行城市总体规划为例,它既是以空间发展为对象,同时也具有很多经济社会发展规划的内涵,已经走向了综合规划(comprehensive planning),早已经不再局限于土地使用规划(landuse planning)。
        例如关于北京的城市总体规划,习近平总书记曾明确要求,北京的城市规划要深入思考建设一个什么样的首都,怎样建设首都这个问题,把握好战略定位、空间格局、要素配置,坚持城乡统筹,落实“多规合一”,形成一本规划、一张蓝图。关于上海的城市总体规划,国务院的批复指出:要在《总体规划》的指导下,着力提升城市功能,塑造特色风貌,改善环境质量,优化管理服务,努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城,卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。可见承载着诸如“建设一个什么样的首都”、“建设一个什么样的上海”方略的总体规划,是经济社会发展与空间安排相结合的战略性规划,其编制和实施应是地方党委政府领导下的各主管部门的共同任务。规划期至2035 年、展望至2050 年的全国、省级、市县级国土空间总体规划,应是五年期的地方“经济社会发展规划”和五年期的“城乡近期建设规划”等行动性规划的共同上位规划。
        總之,由主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合而成的國土空間規劃,就其市、縣總體規劃的定位而言,仍應當延續和進一步發揮原本的“戰略引領”和“底線管控”作用(董珂,張菁,2018)。按照張庭偉教授的說法,地方層面規劃的編制內容應該覆蓋經濟、社會、生態以及社會服務管理四方面(張庭偉,2019)。故而不能望文生義地就空間論空間,更不能將發展規劃、空間規劃、建設規劃等截然分開,再搞出個新的“三規”打架。
        3.4 国土空间规划体系下的详细规划编制方法
        在市县层面的国土空间总体规划编制中,“多规合一”必定要体现为市县域空间规划总图的政策区划城乡全覆盖;纵向的传递和深化也应该实现市县域的城乡全覆盖。根据“意见”,在市县及以下编制详细规划;详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设項目规划许可、进行各项建设等的法定依据。具体分为城镇开发边界内的详细规划和城镇开发边界外的乡村地区详细规划,亦即通过两类详细规划,实现城乡全覆盖。“意见”中所指的详细规划,其作用应大致同于现行“控制性详细规划”(以下简称“ 控规”),但在新体制下“控规”也需要改革和完善。
        考察北美和欧州国家的区划(zoning by-law) 和地方规划(local plan) ,其开发控制层面的规划编制一般都是全政区覆盖的,规划图的比例、用地分类及其他规划控制要素的设定则有很大灵活性,以契合密集建设区及农业地区等的不同规划对象。反观我国以往的“控规”编制,基本是一个模式,较忽视空间对象的多元特性。在“多规合一”的新规划体系下,设想可对“控规”编制施以城乡统一建构和实行分类指导,即针对城区和郊区乡村地域统一编制“控规”,但采用差别化的编制方法及技术标准,包括图纸比例、用地分类、控制要素设置等均可以有所不同;在市县域较大比例图纸上,针对局部密集建设地段,可以借鉴英国地方规划的局部“插入”(insert) 方法,以满足对“控规”编制深度的要求(图5)。

图5 英国地方规划的全域与局部“插入”关系示意
        實際上,就“控規”的方法論而言,即使在規劃建成區,對不同的功能地域(如工業區、商務區、居住區)、不同的特性地域(如新城區、老城區、曆史街區)及發展的不同階段(如確定性開發、不確定性開發),也均應該采用差別化的策略——控制要素的選擇及“嚴格”與“寬松”不一概而論。只有保證了“控規”的“控權”適用性,才能真正有助于嚴格執行規劃。
        3.5 规划行政事权划分及规划成果体系创新
        爲了提高規劃行政管理的效率,需要對規劃行政事權作合理劃分。規劃學界曾對此有過不少討論。一般認爲,上級政府應關注下級城市的功能定位、發展規模、環境和資源、重要曆史文化遺産、區域性基礎設施和生態保護等涉及國家和區域利益的規劃內容。至于城市用地布局、公共服務設施、商業服務業設施、道路交通設施、市政公用設施、綠地與廣場、城市風貌景觀建設等都可以歸爲地方性建設管理事務(趙民,郝晉偉,2012)。
        在以往實踐經驗的基礎上,“意見”提出了各級政府的規劃編制、審批和監管實施的事權劃分的原則,即“管什麽就批什麽”,並“按照誰審批、誰監管的原則,分級建立國土空間規劃審查備案制度”。爲了落實這一改革思路,規劃編制內容、成果體系和報批方式等都需有所創新或調整。
        就規劃成果體系的創新目標而言,既要更好地契合規劃行政事權劃分,同時也要有助于彰顯市縣總體規劃的戰略定位和公共政策屬性。規劃成果要讓公衆看得懂和願意看,爲此一定要改變以往那種幹澀的“技術性”條文和圖件表達方式。在新的實踐中,要力求良好的公衆界面,包括采用圖文並茂的編排、有理有據的闡述和應用新媒體手段。
        这方面,上海新一版总规的经验值得参考。上海采用了“1 + 3”成果体系,其中的“1”为《上海城市总体规划(2017—2035 年)》总报告,是在战略层面上指导城市空间发展的纲领性文件,以图文并茂的形式编排,具有较好的可读性。“3”则分别为“分区指引”、“专项规划大纲”和“行动规划大纲”,作为“1”的附件(张尚武,王颖,等,2017)。大体上,“1”关系到中央政府事权,报请国务院审批后由地方政府负责实施;“3”的内容都是地方事权,在总规阶段只做框架性安排。上海市政府依据国务院批复组织实施城市总体规划,包括组织编制和审批区级总体规划、专项规划和各项重大建设规划。
        需要指出的是,我國是統一的中央制國家,依據憲法,地方人民政府既要“對本級人民代表大會負責並報告工作”,也要“對上一級國家行政機關負責並報告工作”;“全國地方各級人民政府都是在國務院統一領導下的國家行政機關,都服從國務院”(《憲法》第一百一十條)。因而,事權的劃分並非是絕對的,即使是“地方事權”,上級政府及中央政府也仍可以行使監察權和進行問責。

        4 结语

        國家治理離不開國土空間規劃工作,黨中央、國務院作出建立國土空間規劃體系並監督實施的重大決策部署,體現了新發展理念,反映了新時代的發展訴求;“意見”全面闡述了新規劃體系建立的意義和運作原則,對各級國土空間規劃及專項規劃的編制審批和實施等提出了諸多要求,指明了今後的工作方向。
        本文的研究表明,各项空间性规划的产生和演进均有其特定缘由和轨迹;统一的国土空间规划体系建立有着行政和技术的双重逻辑。就规划的职业实践而言,无论是规划编制体系,还是规划监督实施机制,都要契合新发展理念以及国家治理现代化的需求。从规划职业实践与规划学科发展的关系看,正如罗震东、宋彦(2018) 所言,“新的不同职能规划的出现既是对问题和挑战的应对,也是对城市规划实践和知识体系的不断丰富和发展。而这种丰富和发展可能在一段时期体现为相对独立的规划类型,然而随着知识的交流和碰撞,最终会整合在一个更为综合、强大的知识体系内。”
        随着国家的经济、社会和城镇化的不断发展,自然资源环境条件等持续变化,空间规划体系、职业实践及其背后的学科体系也必然会发生变化。就我国城市规划而言,多年来不但是空间不断延伸,范畴也在不断跨越——从规划方案设计到规划许可管理,从城区规划到城镇体系规划,从物质性规划设计到经济社会发展战略,从城市规划到城乡规划(城市、镇、乡、村庄)及“ 城市——区域”规划。可以说城市规划已经演化为综合规划,需要处理“城区”与“区域”、“城市”与“乡村”、“发展”与“空间”以及“开发”与“保护”等多个层面和多种性质的问题。因而城市规划职业与其他规划职业的交叉和交融不可避免,城市规划学科也因不断汲取其他学科的知识和方法而不断发展甚至蜕变。
        但變中亦有不變,不變的是規劃的初心,無論是埃比尼澤·霍華德的“田園城市”及“田園城市和城市規劃協會”所倡導的理念,還是爲了克服市場機制的缺陷而形成的公共幹預思維,以及保護生態環境、曆史文化、追求資源配置效率和公平等價值觀念,都應繼續得到堅守並不斷有新的升華。
        作者簡介
        趙民,同濟大學建築與城市規劃學院,高密度人居環境生態與節能教育部重點實驗室,教授
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