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張立群:當前推進好城鎮化具全局意義

大发888真人:2019-08-19來源:《瞭望》作者:

城市承載力不足的主要症結,在于以往“應急式”城市發展模式造成了城市基礎設施、公共服務與營商環境的分散割裂,不利于城市功能提升和城市群銜接發展。
張立群:當前推進好城鎮化具全局意義

        ◇ 城市承載力不足的主要症結,在于以往“應急式”城市發展模式造成了城市基礎設施、公共服務與營商環境的分散割裂,不利于城市功能提升和城市群銜接發展。
        ◇ 要破解“分散割裂”这一瓶颈,核心是转变和提升政府在新型城镇化进程中的作用。由中央主持制定全国城镇长远规划,并选定一批事关长远的重点建设項目。
        ◇ 新型城镇化之路,有利于释放内需潜力,提高劳动生产率,破解城乡二元结构,促进社会公平和共同富裕。世界经济和生态环境也将从中获益。
        改革開放以來,我國經曆了世界曆史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。1978年我國城鎮人口僅1.72億人,到2018年,按照常住人口口徑,我國城鎮人口已達8.31億人。40年間城鎮人口新增6億多人,僅增長部分就相當于美國總人口的兩倍。
        迅速推進的城鎮化,爲擴大內需和推進工業化提供了重要支撐,成爲我國40年發展奇迹的重要動力源。
        城市作爲現代化的標志和重要載體,一直受到中央高度重視。黨的十八大以來,曾分別于2013年和2015年召開中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議,提出了推進以人爲中心的新型城鎮化的目標和要求,並對城市建設發展的目標、任務進行了全面安排部署。
        在最新7月30日的中央政治局會議上,中央針對當前經濟形勢再次強調“提升城市群功能”:“實施城鎮老舊小區改造、城市停車場、城鄉冷鏈物流設施等補短板工程”等與新型城鎮化密切相關的任務。
        城鎮化進程推進至今現狀如何?未來還有多大發展空間?繼續推進城鎮化具有怎樣的全局意義?破解瓶頸和著力方向是什麽?思考好這幾個問題,對于中國未來長期穩定發展非常重要。

        准確判斷現階段城鎮化水平

        首先,我國城鎮化推進速度快,但在“城鎮化內涵”和“城鎮化率指標”上都還有較大的完善和推進空間。
        我國城鎮化推進速度較快。2010~2018年,我國常住人口城鎮化率年均提高1.2個百分點,2018年我國常住人口城鎮化率爲59.6%,照此速率測算,再有9年我國城鎮化率將達到70%,基本達到城鎮化預期目標。
        值得注意的是,由于公共服務和其他城市功能覆蓋能力不足,在人口向城市大規模流動時,城市戶籍並未完全放開,現有統計中有超過2億人口是在城市“暫住”“棲身”甚至只是“掙錢”,還沒有真正“落戶”和“融入”城市,其在公共資源享用、城市生活品質及城市歸屬感上,都與全球通行的這一指標內涵存在差距。
        指標內涵之外,我國的城鎮化率提升潛力也仍然很大。從國際比較看,高收入國家城市化率大多在75%以上,美國目前爲86%,日本爲92%.以此觀之,我國在實現70%的城鎮化率後,仍有繼續前推的巨大空間。
        其次,我國城鎮化水平不均,城市之間缺乏經濟互補和功能銜接能力,不同區域的城市發展後勁存在明顯差距。
        自改革開放以來,各地城鎮化建設基本是在財政分竈吃飯和領導任期責任制背景下快速推進的,也因此在全國600多個城市中,不同程度地存在著因“短期目標引領、分散發展”導致的城市缺乏總體規劃和長遠綜合安排等問題,在城市基礎設施、公共服務體系、城市功能等方面還不同程度地存在短期功利化、供給不充分、布局不科學、配套銜接不達標等問題,與現代經濟社會發展需求和人民群衆對美好生活的向往之間仍有很大差距。這從近年城市排澇系統在雨季的捉襟見肘即可見一斑。
        全國600多個城市財力不同、能力不同、決策出發點不同,各個城市間的硬件水平參差不齊,再疊加上城市運營水平和營商環境的差異,使得不同城市的産業聚集水平差異大、城市人氣提升速率差異很大,甚至出現一二線城市與三四線城市“冰火兩重天”的情況:大城市人滿爲患,中小城市則人氣不足。
        從單個城市看,城鎮化發展不均衡,會在很大程度上制約城鎮居民住行需求的改善,從而制約房地産和汽車工業的發展,遲緩工業化步伐,影響産城融合水平和城鎮化水平的提高。
        從城市體系看,不同城市間産業和經濟發展缺少互補、輻射和帶動等系統關聯,抑制了超大城市轉向都市圈的路徑,抑制了城市和城市群的進一步發展。
        從區域角度看,由于南北方市場發育程度不同,加之市場保護、地區分割、行業封鎖等問題疊加,南北方城市的産業聚集水平差距明顯擴大,北方地區的城市發展潛力趨于弱化。
        第三,城市建設水平、營商環境和城市治理水平與高質量發展要求間存在差距。
        改革開放前,我國發揮體制優勢,通過“工業優先”“集中力量辦大事”,很快建立起了較爲完備的工業體系,也因此在那一階段,我國的城鎮化嚴重滯後于工業化。
        改革開放後,中國城鎮化經曆了一個必然的“快速補課”階段。城市建設、城市産業發展、城市人口增長都創造了空前的高速度,同時也難免呈現出“粗放、低水平數量擴張”的特點。
        因爲以滿足彼時的民生迫切需求爲主,這一階段的城市建設多具有“快速應急”特點,城市布局多是在原有格局上“攤大餅”式擴張,埋下了城市交通和功能方面的“先天”隱患;城市地下管網設施建設普遍被忽略,欠賬嚴重,引發當前城市排澇功能等諸多問題;基礎設施、公共服務和房屋體系建設很多以滿足當時迫切需要爲主導,在堅固耐用滿足長遠發展需求方面不達標,在城市布局和城市體系建設方面缺乏整體和長遠考慮。一些小區布局配套不合理、不完善;不少小區的樓房沒電梯,甚至個別住宅沒有上下水配套。此外在城市樞紐這類涉及城市長久運轉能力和公共服務能力的保障工程建設上,待補的短板也較多。
        硬件之外,前面提到的城市運營管理軟環境方面更是提升空間巨大,如城市綜合治理能力、公共服務、營商環境、市場監管、要素市場發育等。
        差距就是潛力,也是我們下一步推進城鎮化,繼續使其在我國發展全局中發揮重要作用的巨大空間。

        五大著力點破解瓶頸

        在現有基礎上進一步推進城鎮化,重點是突破當前城市承載能力不足這一瓶頸。
        城市承載能力不足,具體表現爲超大城市進一步拓展空間有限,新的産業和人口進入超大城市門檻和成本過高,而大量中小城市又難以有效接續超大城市轉移出的人口和産業。而且,盡管我國有一批二線城市近年崛起較快,但總體上仍在延續超大城市既有的發展模式,這些超大城市當前遇到的問題,未來這些城市很可能也同樣會遇到。
        造成瓶頸的主要症結,在于以往“應急型”城市發展模式,使得城市基礎設施、公共服務與營商環境分散割裂。這種分散割裂,成爲産城融合水平差異的重要原因,並進而導致人口聚集規模和城市發展水平差距拉大。
        而城市發展水平、管理水平的顯著差異,又對城市間協同、輻射帶動、互補産生影響。這些問題會進一步加劇“大城市人滿爲患和中小城市人氣不足”的矛盾,成爲城鎮化進一步推進的瓶頸制約。
        要改善“城市環境建設分散”這一瓶頸,核心是轉變和提升政府在新型城鎮化進程中的作用。
        第一,加強頂層設計,制定全國城鎮長遠規劃。改革開放以來,隨著城鎮化持續快速推進,我國城鎮數量和規模已有比較充分的拓展,城市布局輪廓已經初步顯現。在此基礎上,基于國際比較,統籌考慮我國國土資源環境條件,並根據現代化及未來中華民族長遠發展所需編制全國城鎮長遠規劃已具可行性,以明確遠期布局和基礎設施、公共服務等公益性長遠能力建設目標。目前已有主體功能區規劃編制實踐,也有多個城市群規劃編制的實踐,加之2020年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》將達到規劃期限,因而由中央政府主持制定統攬全局,透視曆史未來的全國城鎮長遠規劃,既有必要性,也有可能性。爲此,應該集中各個方面的知識和智慧,全力做好這一長遠科學藍圖的繪制工作。
        第二,根據全國城鎮長遠規劃,組織城市群規劃的編制。目前國務院已經批准的城市群規劃有19個,下一步應在全國長遠規劃的指導下,突破地方和部門利益的籓籬,真正整體協同科學制定好城市群的長遠規劃,這些城市群的建設,要明確遠期布局和基礎設施、公共服務等公益性長遠能力建設目標。
        第三,根据全国城镇长远规划选择确定一批事关全局和未来的重大工程項目,以此落实全国城镇布局。
        这些重大工程項目包括:
        ——保障长远需要的综合交通运输网络、城市群之间和城市群内部的综合交通运输网络等重大交通枢纽工程項目;
        ——事关全局和长远的水利、水运系统建设。其中既包括与水利紧密联系的高标准基本农田等重大工程項目,也包括城镇水源地保护与建设、完善城市排水与暴雨外洪内涝防治体系等重大工程項目;此外还有水运系统等重大項目;
        ——事关电力、通信、给排水、供热、燃气等长远保障能力的城市地下综合管廊項目建设;
        ——城镇污水处理及再生利用设施,雨污分流和污泥无害化处置,城镇生活垃圾无害化处理能力等方面的重大工程項目等。
        要突出长远保障能力,坚持高标准、高起点、严要求,争取通过“十四五”和“十五五”两个规划期,充分利用我国重化工业的产能条件、重大工程施工条件,把事关全局和长远的基础设施体系骨架基本搭建到位,建成一批真正经得起历史检验,无愧于伟大时代的高水平工程項目。
        第四,各城市應根據規劃要求,面向長遠提升城市公共服務和公共設施水平,落實好城鎮老舊小區改造等系列城市補短板工程。
        全面提升公共服務設施。包括學校、幼兒園、醫療衛生機構、文化設施、體育場館、立體車庫、住宅小區地下停車場等多個方面。
        同時在長遠規劃指導下,加快實施城市基礎設施、住宅的全面改造提升工程。
        要落實好中央政治局會議提出的城鎮老舊小區改造、城市停車場、城鄉冷鏈物流設施建設等補短板工程,加快推進信息網絡等新型基礎設施建設。
        第五,考慮並做好長期建設債發行工作。爲保障重大工程建設所需要的資金,應在中央統一協調下,做好長期建設債、專項債的發行工作。由于上述跨世紀的重大工程將在長時間內發揮效益,又因爲中國經濟基本面長期向好包含著巨大的高成長紅利,可以考慮設計發行50年期以上的長期建設債以至永續債。圍繞債券發行,應建立和完善相關評級、發行、上市流通等制度,完善監管。確保建設所需資金,同時積極促進債券市場和資本市場擴大發展。
        在一個13億人口的發展中大國實現城鎮化,在人類曆史上沒有先例。只要我們城鎮化目標正確、方向對頭,走好一條新型城鎮化道路,必將有利于釋放內需的巨大潛力,提高勞動生産率;有利于破解城鄉二元結構,促進社會公平和共同富裕。世界經濟和全球生態也將從中獲益。
        作者:国务院发展研究中心宏观经济研究部副巡视员、研究员 张立群
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