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管理、服務、自治:以社會治理賦能特色小鎮

大发888真人:2019-08-19來源:《國家治理》周刊作者:

破除部分體制機制弊端、構建更爲完備高效的制度體系,以實現“社會治理”的目標,是浙江省特色小鎮實踐的一大重點。
管理、服務、自治:以社會治理賦能特色小鎮

        破除部分體制機制弊端、構建更爲完備高效的制度體系,以實現“社會治理”的目標,是浙江省特色小鎮實踐的一大重點。以党的十九大报告中强调的“社会治理”理念为指导,笔者所在团队对浙江省内多个特色小镇展开了实地调研,深入剖析了小镇建设和培育过程中面临的治理困境,并针对性地提出了社会治理赋能特色小镇的政策建议,为特色小镇的社会治理机制创新乃至全国范围内的城市治理体制改革提供了一定的思路借鉴。
        習近平總書記在黨的十九大報告中提出,要加強和創新社會治理,打造共建共治共享的社會治理格局,並提出具體要求,“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與、法治保障的社會治理體制,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移,發揮社會組織作用,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。
        所謂“社會治理”,區別于傳統的國家治理和政府治理概念,強調治理主體多元化而非政府單中心,強調治理手段複合化而非單一行政手段,強調治理的社會價值取向而非效率至上,以人的全面發展爲宗旨,推動政府與市場、政府與社會的協同共治。
        浙江省培育与建设特色小镇,是新常态下消解要素供给压力、再造产业优势的重要举措,也是社会创造活力、促进全民共享发展成果的关键一步,自落地以来便得到中央领导的高度肯定。2016年7月,住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》(建村[2016]147号),提出到2020年我国将着力培育 1000 个左右特色小镇的整体目标。这标志着缘起于浙江省的特色小镇这一新型城镇化创新实践正式上升为一项全国性的制度创新。自此,各地纷纷出台政策和规划力推特色小镇,建设浪潮一时间风起云涌。
        但作为一项新生事物,特色小镇不免遇到诸如“重形轻魂”“政绩工程”“房地产化”等倾向的“成长烦恼”;国家层面的数量指标要求更是严重限制了特色小镇的试错空间,导致在大规模的特色小镇实践中,建设资金不足、产业培育困难等问题愈发突出。因此,各地的特色小镇建设热潮在2017年开始逐渐回归理性,同年12月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划[2017]2084 号),对之前实践中所出现的诸如概念混淆、监管缺失等问题进行反思与纠正。
        2018年8月,發布《國家發展改革委辦公室關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》(發改辦規劃[2018]1041號),說明特色小鎮熱潮的政策實踐調控工作已經取得階段性進展,並開始新一輪的特色小鎮探索工作。伴隨著政策層面的推動,可以預見社會治理和特色小鎮這兩個熱點相碰,將更大程度地實現特色小鎮社會治理機制的創新與完善,爲特色小鎮的良性發展打開新的局面;同時,“非鎮非區”的浙江省特色小鎮模式作爲某種全新“增量”,在一定程度上免受現行行政層級和既有利益格局的束縛,爲社會治理創新提供了一個全新的切入點和試驗田。

        當前浙江省特色小鎮實踐中的治理困境

        根據對浙江省特色小鎮相關政策文本的梳理和系統分析,不難看出,特色小鎮的政策設計與社會治理理念有諸多吻合之處。前者強調動作機制“破舊去僵”,做到“活而新”:政府各層級各部門等行政主體,開發商、運營商、企業等市場主體,就業人員、原住民等社區主體共同組成特色小鎮的多元治理主體;在建設和培育中采用“政府引導、企業主體、市場化運作”的複合式治理手段,摒棄“政企統合治理”、政府大包大攬的行政主導手段;堅持以人爲本,強調秩序和社會經濟發展等整體性社會價值目標。以上處處體現出後者的理念內核,且特色小鎮強調創新式的制度供給,“對于國家的改革試點、省裏先行先試的改革試點、符合法律要求的改革試點,允許特色小鎮優先上報、優先實施、先行突破”,爲其治理體制等方面的創新與試錯留下了充足空間。
        實地調研結果顯示,浙江省特色小鎮已在破解空間資源瓶頸、提高高端要素聚合度、促進城鄉融合等方面做出了有益探索,然而其治理結構和範式大多仍流于形式,遠未實現上述政策預期。
        對政府主體而言,目前各小鎮尚未形成統一的管理機構,有些小鎮直接由跟小鎮産業相關的業務部門代爲管理,如甯波梅山基金小鎮由地方金融服務局管理;有些小鎮會聘請專門的運營機構負責招商引資和小鎮日常運營,如玉皇山南基金小鎮委托私募(對沖)基金行業代表性組織機構作爲運營主體,開展專業化的園區發展和促進工作;有的小鎮直接引入企業家作爲名譽鎮長,參與小鎮決策,如基于雲計算大數據和智能硬件産業的雲棲小鎮引入阿裏巴巴集團CTO王堅,龍塢茶鎮聘請綠城中國董事會聯席主席、藍城集團董事長宋衛平作爲名譽鎮長等。
        采用管委會模式的小鎮雖占多數,但仍表現出自上而下的剛性工作方式和“部門化”的多頭管理範式。這種管委會模式實際上已向開發區管委會模式傾斜——上級黨委的派出機構黨工委和上級政府的派出機構管委會采取合署辦公的方式,形成黨政合一管委會體制,再根據拓寬機構職能、精簡機構數量的“大部門”體制要求,設置下屬機構;同時,通過行政派出、領導職位兼任等方式,設置各個部門的工作人員。不同部門之間缺乏系統聯動,導致“各自爲政”“數據隔離”等問題頻出。
        对市场主体而言,在目前许多特色小镇的实践中,企业,尤其是房地产企业,只是“蜻蜓点水”式参与小镇建设与运营的部分环节,缺少更深层次的参与和更有动力的创新。对社区主体而言,长效成熟的社区参与机制尚未形成,导致以居民为代表的社区主体参与社区和小镇公共事务的热情尚未被激发。由于政府之外的其他主体参与范围和深度有限,小镇治理本质上仍是政府行政力量的大包大揽,市场机制服从于行政机制的状况没有得到根本改变,在增加行政成本的同时,严重影响了政策的推进效果。而且由于缺乏社会力量的有效参与,小镇的項目建设与居民的日常需求衔接不足,导致公众与政府之间出现更明显的信息壁垒,与社会治理的目标背道而驰。
        除此之外,受傳統“重‘績效’輕‘服務’”觀念所囿,一些特色小鎮一味注重吸引投資、稅收等“硬”指標,忽視人才吸引、公共服務配套、社區營造等“軟”指標,使得“以人爲本”的社會價值目標難以真正落地。
        毫无疑问,无论从管理机构设置还是政企、政社关系的角度来看,特色小镇目前的治理模式已有向开发区模式倾斜的趋势,但这显然与特色小镇的政策期许严重相悖。其一,特色小镇作为一项整合多种高端要素的综合开发項目,日常治理事务多元而复杂,不仅对专业技术知识(如招商引资、原住民安置、社区建设、土地与基建工程管理等方面的专业知识)有越来越高的要求,对于管理者的综合事务处理能力也是一个极高的考验。其二,根据政策设计,小镇的收益除了来自土地一级、二级开发之外,还包括产业項目的运营收益、二级房产的运营收益及城市服务的运营收益等。这一收益模式可以不再依赖于土地财政,而是一种可自我供血、可长期持续的合理产业架构。而这也就意味着土地资本化需求带来的“政企统合治理”、政府大包大揽的行政主导模式将失去其生长的土壤。
        綜上所述,以社會治理理念爲指導,深化治理機制改革和創新是釋放特色小鎮內生動力的關鍵要素,提高小鎮綜合管理的精准化、內部服務的高效化、實現權力下放和自主管理,在特色小鎮的可持續發展中具有極大的現實必要性。

        特色小鎮治理困境的破解之道

        依托“管理、服務、自治”三條主線,結合社會治理的理念內核,我們提出部分針對性的政策建議,以期充分發揮行政力量、市場力量與公衆之間的組合效應,以特色小鎮爲基點,催生“共建、共治、共享”的社會治理新格局。

        以 “三生融合”为指导,实现一体化、网格化、精准化管理

        各特色小鎮的管理機構應統一爲特色小鎮管理委員會,由上級政府任命,在上級黨委對政治和政策方面把關的前提下,成爲決策層面的政府管理機構;管委會定期召開例會聽取彙報,梳理和再造政務服務、網格管理、安全保障等多項工作的業務流程,統籌其下轄各職能部門的日常工作,強力保障管理和服務的高效化;各職能部門應依照“寬職能、少機構、扁平化”的“大部制”方向設置,探索“政事分開、管辦分離”的有效形式,減少可能會出現的內部組織職責同構、職能交叉等問題,避免權力運行的“部門化”。
        在特色小鎮日常管理中,各職能部門間應結合特色小鎮生産、生活、生態“三生融合”的總體要求,打造完善的數據共享和交換系統,在特色小鎮、街道、社區三級建立全覆蓋的網格化管控指揮體系,對納入網格的生産、生活、生態三類事件進行實時監測、協調聯動、智慧管控。各職能部門間應形成完善的數據共享和交換機制,實現數據平台的統建共用,避免信息壁壘造成的職能推诿或“多頭管理”。
        生产层面。配合特色小镇管家团队的工作,以园区为单位对各产业生产信息进行监测与统计,为小镇经理人的产业服务全流程提供配套信息服務和决策支持,提升生产管理的精细化、专业化、智慧化水平。
        生活層面。配合特色小鎮運營服務商的工作,以社區爲單位整合小鎮內海量信息資源;運用移動互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術,開發醫療、教育、社保、交通、基層黨建等領域的智能化應用,搭建統一管理平台,提高對突發公共事件的預警與應急響應能力。從而一方面實現對人員的精准覆蓋和動態管理,另一方面提高公共服務的多樣化、個性化和社會救助的動態化、精准化。
        生態層面。以可持續發展爲指導思想,優化水、氣、土壤、噪聲、固廢、生態等監測監控設備,構建覆蓋環境質量、“三高”企業、汙染源、風險源等對象的一體化全要素生態監控體系。對小鎮環境狀況變化和突發性環境汙染事件進行動態監測和提前預警,最大限度減少環境事故的發生及事故後造成的各項損失。

        圍繞“服務型政府”建設,推進高效化、專業化、多樣化服務

        打造一體化、一站式網上政務平台,提供高效化政務服務。在特色小鎮管委會的統籌下,加快推進門戶網站集約化建設,整合工商人事、稅務財政、環保衛生、規劃國土等多個部門的審批職能和服務資源,構建集行政審批、政務公開、問政咨詢等于一體的網上政務服務平台,爲企業和群衆提供一站式服務;加強平台與上級政府網站群以及小鎮政務服務、産業服務、綜合服務“一張網”的深度融合與系統聯動;進一步強化政務服務的效能監管,實現100%網上申報、100%網上審批和100%及時落實,並將動態跟蹤、流程記錄、監管結果等一並納入網上政務平台,倒逼工作落實。同時,推進陽光政務,將數據平台中的政務服務入口打造成更加透明的政務公開平台、更加全面的政策發布平台、更加權威的信息解讀平台、更加及時的便民互動平台和更加高效的輿論引導平台。
        聘任特色小鎮管家,爲入駐企業提供專業化産業服務。爲提高小鎮治理與服務的專業化水平,應圍繞“政府引導、市場主體”這一原則,由小鎮管委會聘任一支具有專業知識、擁有豐富經驗的人才團隊,總管産業服務事宜,緊貼産業共性和個性需求,制定創新型産業服務方案,爲企業提供全流程個性化服務。
        小鎮管家團隊人數控制在10人以內,成員除來自各類行業協會、中介組織、經紀型外企服務組織、獵頭公司等社會經濟組織之外,還包含小鎮園區內龍頭企業代表人、天使投資人、智能技術專家等,通過協商共同完成以下三項主要工作:
        一是优化产业发展环境,催生产业创新技术。小镇管家团队应与管委会招商引资部门直接对接,根据小镇产业发展的需要,全力配合龙头企业和大型企业引入工作,打造综合产业服务生态体系。对于中小企业和初创企业也不能忽视,应以推动创新成果落地为抓手,主动提供专业化服务,一方面加强对其政策指导,提高政策透明度和认知度,指导企业充分享受国家规定的优惠政策;另一方面应积极帮助其对上争取,支持具有巨大发展潜力的重点項目在小镇内展开技术突破,并助其項目落地。
        二是提供孵化、投融资等精细化中介服务。为完成政府扶持资金和社会资本对企业投入的落地,融资服务平台的建设必不可少。这一平台应在上级政府和管委会的授权下,由小镇管家主导,与国内外各知名投资公司合作,采用企业化运作方式,对小镇产业扶持引导资金进行完备管理,以参股成立针对某个項目的投资公司的方式,引导政府扶持资金和社会资本有序投资于具有巨大潜力的产业項目,在保证大型項目资金需求的同时,也要兼顾中小企业以及处于科技攻关阶段的创新型企业。
        三是通過鎮企關系的緊密互動,增強入駐企業對特色小鎮的粘性。與中國傳統開發區模式中強調以“政策紅利”吸引企業入駐的模式不同,特色小鎮更強調以小鎮管家團隊爲代表的産業服務供應者對企業的精准化、個性化服務,逐步培育入駐企業對小鎮的粘性。小鎮管家首先要與企業保持實時信息溝通,進行充分的信息交流與共享,掌握第一手信息資料,根據企業的最新動態提供差異化服務,實現鎮企關系的緊密互動。其次要采用靈活多樣的服務手段,對于中小企業和初創企業,要重點解決由于社會配套服務不均衡産生的制約問題;對于大中型企業尤其是龍頭核心企業提出的某些個性化問題,尤其是需要突破現有政策制約的問題,要通過與管委會、自治委員會的聯席會議,在上級黨委政府的指導下給予一定的創新空間。此外要通過數據平台,與稅務、人事等管委會職能部門密切配合,引導企業與小鎮經濟、地方經濟共同發展,及時掌握信息,加強同企業的溝通、商談,有效防止或減少稅源轉移、高端人才流失等問題。
        導入高質量運營服務商,爲社區提供多樣化綜合服務。爲構建可持續的小鎮綜合服務生態,建設小鎮居民享受各類公共服務的“總入口”,應運用市場機制,通過政府購買服務、成立運營服務公司的形式,導入資源統建共享、服務規模集約、要素個性多元的精品服務體系,並直接對接鄰裏中心和社區服務站,強化其普惠屬性。
        运营服务公司可以由中国知名高质量物业服务集团与小镇融资平台共同出资组建,由物业服务集团作为核心企业控股,其他资本构成由小镇融资服务平台对政府资金和社会资本进行导入。运营服务公司在前期通过融资服务平台募集各方资金,在前期承担小镇内标准化办公场所、标准化厂房、标准化公寓、学校、医院等的规划建设,并在項目落成后提供相关运营服务,以实现资金的循环回收。

        培育小鎮居民主體力量,打造基層自治新樣板

        爲給小鎮的可持續發展配置精准的自檢系統,對自上而下展開的社會治理有效性進行評估,讓管委會、小鎮經理人、運營服務商等小鎮治理主體提供更高效的管理與服務,同時充分發揮小鎮居民這一治理主體的價值,應重視自下而上的治理反饋過程,即小鎮居民對社會治理的需求和意見,使多元協同治理體系及時做出自我檢測和自主優化。
        爲激勵居民主體的積極參與,應通過培育、引導、組織、服務等方式,建立由企業代表、企業就業人員代表、原住民代表、外來勞務工等組成的小鎮自治委員會,並因地制宜制定詳盡的、操作性強的小鎮自治委員會選舉辦法和參與程序等,使個體參與有法可依,最大範圍地滿足公共利益需要及社區賦權,從而增強居民對社區乃至小鎮的粘性和活力。
        自治委員會以社區爲單位,主要承擔以下工作:一是上傳下達,負責溝通管委會和社區的關系,落實管委會下達的各項政策和工作任務,同時將居民群衆的意見和需求彙總,並及時做出反應和彙報;二是負責民事調解和協調社區各組織的關系,尤其是爲勞動技能較低的原住民等社區弱勢群體提供各類保障和服務;三是監督管委會、小鎮經理人、運營服務商的各類行爲,定期在鄰裏中心召開社區聯席會議,要求管委會相關職能部門、小鎮經理人和運營服務公司等出席,對社區內居民普遍關注的重大事務和問題進行協商。
        作爲新型城鎮化的重要著力點之一,特色小鎮既是一種創新性的産業空間載體,又是一種全新的社會治理架構。因此,政策設計中強調“政府引導、企業主體、市場化運作”,通過多元主體協同和市場化治理手段,一方面實現高端要素聚合、特色産業培育等經濟發展目標,另一方面,扭轉各類資源過度向行政等級高的城市中心區集中的局面,實現破解城鄉二元對立、推進區域協調發展等社會價值目標。因此,無論是爲滿足小鎮增強自身發展活力的需要,還是爲助力中國城市管理體制的漸進式改革,對小鎮的社會治理模式進行創新性探索都大有可爲。
        本研究圍繞服務型政府的創建,將小鎮的治理結構分爲管理、服務、自治三條主線,以期在管委會職能部門、小鎮經理人、運營服務商、基層自治組織、社會組織等多元主體的協同合作下,實現治理過程雙向反饋和有機聯動,實現行政力量和市場力量、社會力量的深度合作,從而推動小鎮的高效運作。
        爲了激勵企業等市場主體、居民等社會主體的積極參與,首先應根據“鎮企結合”原則,建立“政府+市場化企業”的聯動發展機制,政府不再直接介入競爭性領域或環節,更多的是放開社會資本進入門檻,同時加強市場監管,爲企業創造公平競爭的環境;企業得以根據自己的産業優勢,建設符合自身發展定位和規劃的特色小鎮;小鎮的每一主體都能廣泛、直接地參與小鎮建設與運營,在分擔政府部門治理壓力的同時,使小鎮內各類資源得到最有效的整合和最充分的利用,從而激發小鎮內生活力,推動小鎮健康有序發展。
        【本文作者爲浙江大學公共管理學院副院長、教授;浙江大學公共管理學院博士生麻玉琦對本文亦有貢獻】
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