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武廷海:國土空間規劃體系中的城市規劃初論

大发888真人:2019-08-15來源:城市規劃作者:

國家關于統一規劃體系與統一國土空間規劃體系的頂層設計已經完成,在當前及未來一段時期內,需要進一步深化規劃體系改革,明確國土空間規劃體系中城市規劃的地位和作用。

武廷海:國土空間規劃體系中的城市規劃初論

 

        【文章編號】1002-1329 201908-0009-09

        【中圖分類號】TU98

        【文獻標識碼】A

        【doi10.11819/cpr20190803a

        【作者簡介】

        武廷海 (1970-),男,博士,清華大學建築學院教授。中國城市規劃學會規劃曆史與理論學術委員會副主任委員、學術工作委員會副主任委員。

        【收稿日期】2019-07-19

 

        精彩導讀

 

        【摘要】國家關于統一規劃體系與統一國土空間規劃體系的頂層設計已經完成,在當前及未來一段時期內,需要進一步深化規劃體系改革,明確國土空間規劃體系中城市規劃的地位和作用。建议在市县级國土空間規劃中发挥城市規劃在城市空間产品供给过程中的独特优势,城市总规发挥宏观的導控作用,城市详规发挥底层的管控作用,将城市規劃融入國土空間規劃体系,为引领城市高质量发展提供規劃保障;相应地,要增强中长期发展規劃的研究和支撑,为國土空間規劃体系中的城市規劃制定與实施提供战略指引。此外,要适应國土空間規劃体系新要求发展城鄉規劃學。

 

        【關鍵詞】國土空間規劃;城市規劃;規劃體系;規劃教育

 

A DISCUSSION ON URBAN PLANNING IN THE TERRITORIAL AND SPATIAL PLANNING SYSTEM

 

        ABSTRACT: The top-level design relating to the unification of planning systems and the territorial and spatial planning system has been completed. In the current and a long future time, it is necessary to further deepen the reform of the planning system and clarify the status and role of urban planning in the territorial and spatial planning system. It is suggested in the paper that the unique advantages of urban planning in the supply of spatial products should be brought into play in the territorial and spatial planning on prefectural and county levels. Urban master plans should play the role of leading and controlling at the macroscopic level, while urban detailed plans managing and controlling at the bottom level, in order to integrate urban planning into the territorial and spatial planning system and provide planning support for leading cities' high-quality development. Accordingly, it is necessary to strengthen research on and support for medium- and long-term development planning, and provide strategic guidance for the formulation and implementation of urban plans in the territorial and spatial planning system. Furthermore, it is necessary to develop urban and rural planning discipline to meet the requirements of territorial and spatial planning system.

        KEYWORDS: territorial and spatial planning; urban planning; planning system; planning education

 

        引言

 

        建立國土空間規劃體系並監督實施,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合爲統一的國土空間規劃,實現多規合一,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,是黨中央、國務院作出的重大部署。20195月中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系並監督實施的若幹意見》,這是黨中央、國務院關于國土空間規劃的頂層設計,無疑將對規劃行業發展與學科建設産生重大而深遠的影響。

        201512月中央城市工作會議指出,城市是我國各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方,全面建成小康社會、加快實現現代化,必須抓好城市這個火車頭20162月中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》要求強化城市規劃工作,包括依法制定城市規劃、嚴格依法執行規劃。2017224日習近平在北京考察工作時要求,立足提高治理能力抓好城市規劃建設”①2019621日自然資源部在福建省廈門市召開推進多規合一國土空間規劃工作現場會,深入學習了習近平總書記關于城鎮化、城市發展和規劃工作的一系列重要論述,作爲抓好國土空間規劃工作的根本遵循[1]

        城市是國土空間規劃的重要陣地,本文審視現代城市規劃的形成發展與獨特優勢,揭示國土空間規劃的時代特色,進而提出深化規劃體系改革發揮城市規劃重要引領作用的建議。

 

        城市規劃與城鎮化問題

 

        2.1  現代城市規劃是一門年輕的學科

        與建築學、地理學相比,現代城市規劃學是一門是非常年輕的學科。西方現代城市規劃的形成源于工業革命以來大城市發展所帶來的城市病的治理。1760年代,工業革命開始在英國中部發源,現代機器大工業促進了城市大發展,人口從農村向城市大量遷移,1801年英國城市化率約爲20%1901年上升到了75%。現代城市快速無序擴張帶來了居住條件惡劣、交通擁堵、環境汙染、傳染疾病成災等一系列城市病19世紀中葉開始,英國采取公共衛生運動等政府幹預行爲和立法活動加以應對,1875年英國頒布《公共衛生法》,1909年第一部規劃法在英國問世,同年,美國召開第一次全國城市規劃會議,標志著以解決城市問題和建設美好城市爲出發點,作爲公共行爲的現代城市規劃誕生。

        中國城市規劃學的學科形成始于20世紀初對西方城市規劃理論與方法的借鑒,1920年代初在土木工程學、市政學、社會學、建築學等本科專業中已經開始設置都市計劃(學)課程1940年出版大學教材《都市計劃學》。中華人民共和國成立後1950年代,爲滿足一五二五計劃時期工業建設的需要,城市規劃工作得到重視。19539月中共中央下發《關于城市建設中幾個問題的指示》要求,重要工業城市規劃工作必須加緊進行,對于工業建設比重較大的城市更應迅速組織力量,加強城市規劃設計工作。1956年的《1956-1967年科學技術發展遠景規劃》(十二年規劃)從13個方面提出了57項重要的科學技術任務,其中第6個方面建築部分指出:历史事实证明,城市的規劃和修建是生产力的发展、社会制度、文化和建築技术水平以及自然地理条件的综合产物。由于这种高度综合性,科学问题也就异常复杂。第30項任務爲区域規劃、城市建设和建築创作问题的综合研究”④。同年,國家教育部將城市規劃作爲專業列入招生目錄,標志著城市規劃专业正式确定;城市規劃学术委员会(中国建築学会城鄉規劃學术委员会)在北京成立,这是中国第一个真正意义上的城市規劃专业学术团体。1983年建築学下设置城市規劃與设计二級學科(試行方案)。1989年城市規劃学术委员会四届五次常务委员扩大会议决定,中国建築学会城鄉規劃學术委员会改组为二级学会,简称中国城市規劃学会1992年建设部批复了中国城市規劃学术委员会晋升为城市規劃学会(一级学会)的报告,民政部批准中国城市規劃学会由二级学会晋升为一级学会。201138日國務院學位委員會、教育部公布了新版《學位授予和人才培養學科目錄》,正式將城市規劃学升格爲一級學科,並正式更名爲城鄉規劃學(學科代碼爲0833),城鄉規劃學與建築学、土木工程等平行列于工学门类下[2]。中国近现代城市規劃从1923年作为一门課程到2011年成爲一級學科,曆時88

        2.2  城市規劃学以解决问题为导向

        因其年轻,城市規劃学科有足够的灵活性和多面性,要求規劃师具有跨界的基础知识和通才的素质,成为具有理想主义精神的现实主义者。究竟如何界定城市規劃?

        2012年版《牛津規劃手冊》從學術的角度總結規劃的基本特征,認爲規劃學術通常包含了至少4個具有指示性且又是重疊的研究方向,即環境(environment)、問題(problem)、行動(action)、變化(change)。以此为基础,可以对城市規劃的学术特征作进一步分析[3]

        一是環境,包括建成環境與自然環境。諸多學科均致力于更好的理解貧困、交通、治理或環境資源沖突等問題,規劃學科則關注城市中的場所與空間(place and space)的複雜性如何影響了上述這些現象。歸根結底,規劃因關注場所營造(place-making)的方法、理由與途徑而被定義爲一種規範性嘗試。

        二是問題,複雜而相互關聯的問題。城市化、城市興衰與社會沖突等諸多棘手的問題往往十分複雜、混亂而難以解決,而規劃的核心任務就是應對這些困擾著政府、社會與個人的問題。

        三是行动,实施與实践。與其他许多仅将城乡问题视为研究对象的学科不同,城市規劃重点关注怎么通过行动来应对问题,城市規劃师以解决问题为导向提出问题、分析问题,这一导向即便不是独一无二,也是與其他大部分学科不同的。对实践、实施與积极变革的特别关注,也将規劃與其他社会科学区别开来,并且丰富了規劃领域相关研究的知识内涵。

        四是變化,規劃師試圖預測方向,預測未來,並創建一套可以引導、響應並管理變化的物質規劃、程序與制度。規劃師通過團隊合作,努力構建精細的模型並計劃可能的情景,預測當下行動的未來後果;或者收集數據並構建理論,更精確地展示社區或區域的實時轉變。

        圍繞著上述四大研究方向,規劃研究者從以城市爲研究對象的多學科領域中汲取分散的知識並綜合運用,來應對現代城市發展的挑戰。以解決複雜的城市發展問題爲導向,聚焦城市場所營造與空間構建(建設美好人居環境、沒有城市病的城市),制定一套規劃、程序與制度,试圖对城市变化进行积极有效地管理,这是城市規劃乃至空間類規劃学术的独特性,也是規劃学术的优势所在。

        通常人们说城市規劃以问题为导向,严格说来是城市規劃以解决问题为导向。城市規劃是解决城市问题的手段,城市規劃的类型多样,内容不一,各有侧重,主要與規劃要解决的问题及其所采取的手段相关联。针对所要解决的问题,規劃会呈现出不同的形式,并有不同的侧重点,这也是不同类型規劃得以存在并发生变化的内在逻辑。

        2.3  中國大規模快速城鎮化與發展中的問題

        從1983年建築学下设置城市規劃與设计二級學科,到2011年正式將城市規劃学升格爲一級學科,這個過程正是改革開放以來中國大規模快速城鎮化的過程。1980-2018年,全國常住人口城鎮化率由19.39%提高到59.58%,38年的時間提高了40個百分點,其中2010-2011年常住人口城鎮化率跨過50%。《國家人口發展規劃(20162030年)》預測,2030年全國總人口達到14.5億人左右,常住人口城鎮化率達到70%。顧朝林等(2017)對中國城鎮化過程多情景模擬顯示,到2050年,中國城鎮化水平將達到75%左右,中國城鎮化進入穩定和飽和狀態[4]。總體看來,1980-2050年的70年間,中國將完成城鎮化的起飛、快速成長和成熟過程,當前正處于城鎮化進程的分水嶺上。與英國1801-1901年經過100年時間實現城市化率從20%上升到75%相比,中國城鎮化進程略快,國際社會普遍肯定中國城市發生的巨大變化,視之爲中國發展的奇迹之一。

        同時,我國城鎮化在快速發展中也積累了不少突出矛盾和問題,《國家新型城鎮化規劃(20142020年)》將其總結爲6個方面:大量农业转移人口难以融入城市社会,市民化进程滞后;土地城鎮化快于人口城鎮化,建設用地粗放低效;城鎮空間分布和規模結構不合理,與資源環境承載能力不匹配;城市管理服務水平不高,城市病问题日益突出;自然历史文化遗产保护不力,城乡建设缺乏特色;体制机制不健全,阻碍了城镇化健康发展。有效解决城镇化快速发展中积累的突出矛盾和问题,是包括城市規劃在内的規劃体系所面临的时代任务。

 

        從空間規劃到國土空間規劃

 

        3.1  空間類規劃興起及其問題

        在大规模快速城镇化进程中,针对经济社会发展、國土资源管理、城市規劃建设、生态环境保护等问题,国家多个管理部门采取了不同的措施,这些部门的工作都离不开搞規劃,多种空間類規劃随之兴起。

        不同部門根據職責開展規劃工作並形成多種空間類規劃,這本身無可厚非。問題的症結並不在,而是這些空間類規劃之間互不協調、互不銜接,規劃職能部門分割、交叉重疊現象嚴重,加之地方權力頻繁、隨意修改規劃,結果影響了空間治理的效率與發展的質量[5]。做好規劃協調工作,通過建立科學合理的空間規劃體系,讓有關規劃互相銜接起來、協調起來,這是規劃體系的改革方向,也正是中央的要求所在[6-7]

        2005-2010年,國家發展和改革委員會編制完成《全國主體功能區規劃》並獲國務院批准實施。國土資源部從2009年開始編制《全國國土規劃綱要》,吸納了《全國主體功能區規劃》的成果,並在國家發改委的支持下完成了《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》。2014-2016年國家四部委共同開展市縣多規合一試點工作(全國28個市縣),20171月中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》,要求以主體功能區規劃爲基礎,統籌各類空間性規劃,推進多規合一的戰略部署,深化規劃體制改革與創新,建立健全統一銜接的空間規劃任務,提升國家國土空間治理能力和效率,在市縣多規合一試點工作基礎上,制定省級空間規劃試點方案。20195月中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系並監督實施的若幹意見》。凡此都說明,我國的空間規劃和空間治理改革工作已開始逐步走向健全和深化。

        3.2  建立面向生態文明制度建設的空間規劃體系

        城鎮化快速發展中積累的突出矛盾和問題,以及應對這些矛盾和問題的各類空間規劃之間的沖突和矛盾,究其根本,是相當一段時期以來采取粗放的經濟發展方式和社會治理方式造成的。事實證明,粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路不能再走了,也走不通了”⑥2013425日習近平在十八屆中央政治局常委會會議上講話指出,如果仍是粗放發展,即使實現了國內生産總值翻一番的目標,那汙染又會是一種什麽情況?屆時資源環境恐怕完全承載不了。經濟上去了,老百姓的幸福感大打折扣,甚至強烈的不滿情緒上來了,那是什麽形勢?所以,我們不能把加強生態文明建設、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作爲經濟問題。這裏面有很大的政治”⑦201311月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》提出加快生態文明制度建設的要求,並強調通過建立空間規劃體系,劃定生産、生活、生態空間開發管制界限,落實用途管制。從此,空間規劃正式從國家引導和控制城鎮化的技術工具上升爲生態文明建設基本制度的組成部分,成爲治國理政的重要支撐,這也是中國空間規劃概念的一個重要特征[8-11]

        20159月中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》進一步要求,構建以空間規劃爲基礎,以用途管制爲主要手段的國土空間開發保護制度,構建以空間治理和空間結構優化爲主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系,著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。關于編制空間規劃要求:整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃,編制統一的空間規劃,實現規劃全覆蓋。空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分爲國家、省、市縣(設區的市空間規劃範圍爲市轄區)三級

        顯然,統一的空間規劃,是針對各部門分頭編制的各類空間性規劃而言的,空間規劃以空間治理和空間結構優化爲主要內容,強調的是國家對空間的調控能力與管控作用,分爲國家、省、市縣三級。《生態文明體制改革總體方案》還要求,推進市縣多規合一,統一編制市縣空間規劃,逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖,並創新市縣空間規劃編制方法。

        201812月中共中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》強調:建立以國家發展規劃爲統領,以空間規劃爲基礎,以專項規劃、區域規劃爲支撐,由國家、省、市縣各級規劃共同組成,定位准確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系

        3.3  國家規劃主管機構改革與國土空間規劃

        20183月中共十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》要求,組建自然資源部,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,推進多規合一,实现土地利用規劃、城乡規劃等有机融合。同年同月十三屆全國人大一次會議批准通過了關于《國務院機構改革方案》,明確組建自然資源部,並將原國土資源部的規劃職責、發改委的主體功能區規劃職責和住房城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修複職責,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,推進多規合一;負責建立空間規劃體系並監督實施。規劃主管機構改革舉措表明,以國土空間用途管制爲主要內容的國土空間規劃將成爲空間規劃體系的核心。

        值得注意的是,自然資源部設立國土空間用途管制司、國土空間規劃局、國土空間生態修複司3個專職機構,規劃管理行政架構上突出了國土空間規劃,《國務院機構改革方案》要求負責建立空間規劃體系並監督實施。隨著規劃改革進程的推進,政策文件中出現了空間類規劃空間規劃國土空間規劃,以及空間規劃體系國土空間規劃体系诸多概念,厘清这些概念的内涵及其相互关系,对于统一认识并落实统一規劃体系、建立國土空間規劃体系并监督实施、加强城市規劃建设管理工作等,都具有重要理论和现实意义。

        《关于建立國土空間規劃体系并监督实施的若干意见》中对國土空間規劃內容的表述,與《生態文明體制改革總體方案》對空間規劃內容的表述是完全相同的,即國土空間規劃是国家空間发展的指南、可持续发展的空間蓝圖,是各类开发保护建设活动的基本依据

        從文字表述看,國土空間規劃空間規劃已經等同起來,所謂國土空間規劃就是统一的空間規劃。如果說國土空間規劃空間規劃還有什麽微妙的不同,可能在于國土空間規劃前面的國土二字特别强调國土空間規劃的对象是具体的國土201975日國土资源部國土空間規劃局组织召开國土空間規劃重点问题研讨会,庄少勤总規劃师在会议小结时指出:在國土上有具体的禀赋(地方性的自然和人文禀赋)、活动(人的生产和生活活动)、权益,而不是抽象的尺度、区位、边界所限定的空間國土賦予空間以具體的內涵,國土空間規劃强调是在具体的空間中而不是在抽象空間中做規劃,这样規劃才有价值。根据这个说法,将空間規劃改稱國土空間規劃是有特定的、積極意義的,同時也說明國土空間規劃是關于國土空間規劃

        建立全国统一、权责清晰、科学高效的國土空間規劃体系,是按照国家空間治理现代化的要求而进行的系统性、整体性、重构性改革,主要目的在于解决各级各类空間規劃之间的矛盾,包括規劃类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方規劃朝令夕改等问题。显然,國土空間規劃解决的是關于規劃的問題(多規之间的问题),包括城市規劃在内的空間類規劃之间的矛盾得以解决。

        值得指出的是,各类空間性規劃曾经要解决的老問題并不会因为國土空間規劃体系的建立而自动化解或消失,并且随着发展环境與要求的变化,正在或即将出现一些新問題。在建立國土空間規劃体系并监督实施的过程中,必须针对这些新老問題,对國土空間規劃体系进行进一步的深化與完善,真正做到确保規劃能用、管用、好用”[12]

 

        深化規劃体系改革发挥城市規劃重要引领作用

 

        4.1  城市規劃在城市发展中起着重要引领作用

        中华人民共和国成立以来,城市規劃随着国家发展建设需要而不断演进,在城市发展中的引领和控制作用不断显现。从一五时期国家建立城市規劃开始,就非常重视这项工作,1954828日《人民日报》发表题为《迅速做好城市規劃》的社论,计划经济时期城市規劃就是计划的延续和深化。改革开放初期,城市規劃成为城市各项建设的综合部署,中央非常重视,指出城市政府的主要职责是規劃建设管理好城市[13]。进入市场经济时期,城市規劃成为宏观调控的有效工具[14]20162月中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若幹意見》要求強化城市規劃工作。特別是2014226日和2017224日習近平總書記兩次在北京市考察時的講話都深刻指出:城市規劃在城市发展中起着重要引领作用。考察一个城市首先看規劃,規劃科学是最大的效益,規劃失误是最大的浪费,規劃折腾是最大的忌讳”⑧。应该认为,这个指示不只是针对北京市政府,而是针对国家和全局而言的,在建立國土空間規劃体系并监督实施的过程中亟需进一步加以认识和贯彻。

        從推进国家治理体系與治理能力现代化看,城市是联系中央與地方事权的交汇处,坚持全國一盤棋,正确处理整体利益和局部利益关系,调动中央和地方两个积极性,城市是重要环节。同时,城市工作既要满足国家战略要求,又要满足广大人民群众日常生活和美好生活需求,坚持以人民为中心执政理念,建设共商共建共享共治的人民城市,城市是主阵地。保障以土地、资源、场所为核心的城市空間产品的生产與供应,建设沒有城市病的城市,其中相当一部分都属于地方事权,这并非基于全域用途管制而构建的國土空間規劃所能涵盖的。因此,明确并发挥以解决问题为导向的城市規劃在國土空間規劃体系中不同于一般國土空間規劃的特殊地位和作用,满足城市发展和人民群众对城市規劃的切实需求,无论对于促进國土空間合理利用和有效保护,还是支撑健康城镇化、城市高质量发展、建设美好家园,都具有十分重要的现实意义。

        4.2  直面城市規劃问题,提高城市規劃工作的全局性

        当前,我国城镇化與城市发展正处在一个十分关键的阶段,快速城镇化过程中积累了许多突出的矛盾與问题。尽管这些问题不都是城市規劃造成的,但是多與城市規劃有关;尽管单纯的規劃手段远不能解决这些问题,但是问题的解决离不开科学合理的城市規劃。201312月習近平總書記在中央城鎮化工作會議上明確指出:目前,城市規劃工作中还存在不少问题,空間约束性規劃无力,各类規劃自成体系、互不衔接,規劃的科学性和严肃性不够。要先布棋盘再落子。要建立空間規劃體系,推進規劃体制改革,加快推进規劃立法工作,形成统一衔接、功能互补、相互协调的規劃体系。城市規劃要由扩张性規劃逐步转向限定城市边界、优化空間结构的規劃。城市規劃要保持连续性,不能政府一换届、規劃就换届。可以在县(市)探索经济社会发展、城乡、土地利用規劃的三規合一多規合一,形成一个县(市)一本規劃、一张蓝圖,持之以恒加以落实。编制空間規劃和城市規劃要多听取群众意见、尊重专家意见,形成后要通过立法形式确定下来,使之具有法律权威性”⑨

        城市規劃工作者必须严肃地直面这些问题,并且在建立國土空間規劃体系并监督实施的过程中着力加以解决。

        毋庸讳言,长期以来由于規劃事权等种种原因,城市規劃工作存在一系列薄弱环节,如規劃服务于地方层面的经济社会发展與城市扩张需求,缺乏国家层面的上位規劃指导與管控;对所規劃的单个城市知之甚多,而对整个国家或当前的城市体系知之甚少;規劃只针对規劃区,而非行政区划全域;对建设地区关注较多,对非建设地区关注较少;甚至規劃與建设管理之间脱节,缺乏有效的政策机制思考。这些问题的解决,需要纳入國土空間規劃体系,进行整体谋划。前文回顾了從空間規劃到國土空間規劃的过程,明确了建立國土空間規劃体系并监督实施是党中央推进生态文明建设重大工程的一个组成部分,城市規劃工作必须融入到生态文明建设大局中,从生态文明建设大局重新思考城市規劃的时代定位與历史担当。

        4.3  在國土空間規劃体系中明确城市規劃地位和作用

        客观上,国家規劃主管机构改革已经为发挥城市規劃在城市发展中的重要引领作用提供了基础和条件。当前正在建立國土空間規劃体系并监督实施,已经提出了五級三類的國土空間規劃体系基本构架,包括总体規劃、详细規劃和相关专项規劃三類,明確了国家、省、市县编制國土空間总体規劃在市县及以下编制详细規劃。有鉴于此,本文建议在市县國土空間規劃层面,发挥城市規劃在城市空間产品供给过程中的独特优势,其中城市总规发挥宏观的導控作用,城市详规发挥底层的管控作用。

        发挥城市規劃在市县國土空間总体規劃层面的宏观的導控作用,是指在市县國土空間总体規劃中,基于目前已经强化的三線为主底线约束和三大主导功能分区管控,加强城市总规,承担宏观的導控作用。城市总规要秉持综合性思维,坚持生态效益、社会效益、经济效益的统一,主要任务是回应中央提出的以人为核心,资源环境空間约束下的绿色生产方式和消费方式、改善民生、市场配置资源的决定性作用等核心要求和关切,确保上位國土空間規劃传递的刚性内容;在确定的底线约束和分区管控刚性要求之下,按照中央城市工作会议要求,做好五個量的管控,即堅持集約發展,框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”[15]。在此前提下,綜合考慮城市功能定位、文化特色、建設管理等多種因素著力提高城市發展持續性、宜居性,兼顾城市发展方式转型、城市品质提升、地方特色塑造等地方事务需求,为城市发展决策留有弹性,这部分内容可以由城市自主选择與决定,作为非法定/非強制的內容[16]。城市規劃在城市发展中起着重要引领作用,主要是指城市总规发挥宏观的導控作用,认识、尊重、顺应自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律,统筹空間、规模、产业三大结构,有效化解各种城市病,促進城市治理體系和治理能力現代化。

        发挥城市規劃在市县國土空間详细規劃层面的底层管控作用,是指在街区层面将城市总规确定的内容加以落实,并切实回应广大人民群众对日常生活和美好生活的需求,需要通过对各类人群的多样化空間需求进行调查、预判,在保护和尊重产权制度的基础上,以保障非营利和公共空間物品的供给为主要目标,以行为规范的细化管理为核心,明确空間资源分配秩序,保障以土地、资源、场所为核心要素的物质空間高质量供给,塑造高品质特色宜居空間。城市详规要差别化地对以土地为核心的城市空間产品的类别、比例、区位、品质、开发时序等方面进行结构性管控,着重在公共产品的供给端补短板,在市场产品的供给端求平衡,在总量供给上紧约束,最终在微观层面满足人民对空間产品的需求[17-18]。显然,城市详规符合《关于建立國土空間規劃体系并监督实施的若干意见》提出的基本要求:详细規劃是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排,是开展國土空間开发保护活动、实施國土空間用途管制、核发城乡建设項目規劃许可、进行各项建设等的法定依据

        《关于建立國土空間規劃体系并监督实施的若干意见》要求报国务院审批的直辖市、计划单列市、省会城市及国务院指定城市,实际上都是城市型地区或城市化地区(city region, urbanized area),最近由党中央、国务院批复的《北京城市总体規劃(2016-2035年)》,由国务院批复的《上海市城市总体規劃(2017-2035年)》《河北雄安新区总体規劃(2018-2035年)》等,都是如此[19]。這些城市由于承擔重要的國家功能,且規模較大,一般采用总体規劃-分区(单元)規劃-详细規劃形式,即在总体規劃-详细規劃基礎上增加了分区(单元)規劃

        總之,無論总体規劃-详细規劃兩級還是总体規劃-分区(单元)規劃-详细規劃三级,國土空間規劃中的城市規劃是原有城市規劃的简化、升级版,是城市規劃在不同层级國土空間規劃当中发挥作用的具体表现形式;國土空間規劃体系中的城市規劃综合了条条規劃(国家意志)與块块規劃(地方需求),可以为确保規劃能用、管用、好用提供了不可或缺的制度安排與关键的技术构架(圖1)。市县國土空間規劃中的城市規劃,为包括城市建设規劃、社区規劃、文化規劃等各类优化和提升城市物质空間和社会空間环境的专项規劃工作提供了规定與指引。

▲ 1  市县國土空間規劃中城市規劃的建议

        Fig.1 Suggestions on Urban Planning in the territorial and spatial planning on prefectural and county levels

        4.4  加强中长期发展規劃对城市規劃的战略导向作用

        根据《关于统一規劃体系更好发挥国家发展規劃战略导向作用的意见》,发展規劃居于規劃体系最上位,是其他各级各类規劃的总遵循。國土空間規劃体系中的城市規劃特别是城市总规,关注城市战略性发展與空間安排,发挥的是宏观的導控作用,因此,城市总规的确定除了上级國土空間規劃的刚性传导與地方发展需求外,离不开城市中长期发展規劃的战略导向。

        然而,目前的城市发展規劃,即国民经济和社会发展五年規劃,主要是对規劃期内城市经济社会发展的阶段性部署和安排。要发挥发展規劃对各级各类規劃的统领作用,包括对國土空間規劃体系中的城市規劃的战略导向,就必须加强中长期发展規劃研究和支撑,提高发展規劃的战略性與宏观性、政策性,增强指导和约束功能,保障把党的主张转化为国家意志,为各类規劃系统落实国家意志和国家发展战略提供根本遵循。

 

        发展适合國土空間規劃体系要求的城鄉規劃學

 

        前文已经指出,无论现代西方还是近现代中国,城市規劃学科从起源到形成都经历了近百年的时间。中国城市規劃学会主编的《中国城鄉規劃學科史》有一个基本认识:城鄉規劃學科一直伴随着政府規劃主管部门的频繁变更而发展[20]20183月国务院组建自然资源部,负责研究拟订城乡規劃政策并监督实施,城乡規劃管理职能从传统的建口劃歸資源口,城乡規劃从一项独立的政府行政职能变成國土空間規劃体系内诸多規劃层级或类型中的一种,城乡規劃业务主管部门从独立设置的城乡規劃司变成隶属于國土空間規劃局[21]。从学科史的角度看,这只是中国城市規劃学科近百年变迁的一个组成部分。

        國土空間規劃体系内容丰富而复杂,就像发展規劃体系一样,涉及土地、资源、环境、地理、经济、社会、規劃等多个学科,國土空間規劃工作离不开多学科的交叉合作與支撑[22]。中华人民共和国成立以来,城市規劃学科长期服务于发展規劃体系,作为国民经济计划的延续與深化,城市規劃实践與基本建设过程结合紧密;可以预期,随着城市規劃学科开始服务于國土空間規劃体系,城市規劃实践将在保障生态文明建设和促进城市治理现代化过程中取得长足进步[23]

        《关于建立國土空間規劃体系并监督实施的若干意见》要求教育部门要研究加强國土空間規劃相关学科建设城鄉規劃學作为工学门类下的一级学科,显然是國土空間規劃的重要支撑学科。2019522日,清华大学城市規劃系和同济大学城市規劃系联合召开城鄉規劃學科发展教学研讨会,一致认为:

        “國土空間規劃是城乡規劃实践的重要领域,城鄉規劃學科发展要适应國土空間規劃的时代要求,放眼美丽國土,規劃美丽城乡,聚焦美好人居,共筑美好家园;适应国家不同部门对國土空間規劃编制、实施、监督和城乡人居环境建设、管理等多类型高层次人才需求,因势利导地推进城鄉規劃學科发展,培养新时代卓越規劃人才;以人居科学理论为指导,创造性地发展城乡規劃科学理论與技术方法,加强城鄉規劃學在國土空間規劃领域的实践应用,为國土空間規劃提供坚实的学科支撑;积极开展國土空間規劃知识体系建设,促进相应的城乡規劃課程教学改革,鼓励教学过程中的交流與合作,加强学科之间的交叉融合,广泛吸纳学术同道探讨教学中的迫切和重大问题,促进城鄉規劃學更好地满足新时代國土空間規劃的知识與技能需求

        城乡規劃教育的目标是培养适合社会发展需要的高等規劃专业人才,城市規劃师具有解决社会问题的责任担当,具有观大势、识大局、谋大事的战略视野和广阔思维,在國土空間規劃时代城市規劃能否把握时代大趋势,回答实践新要求,顺应人民新期待,真正担当起时代和历史的重任?出路在于城市規劃师能否因势利导、與时俱进地改革與发展城市規劃。在建立并完善國土空間規劃体系的过程中,城市規劃学科知识体系和教育体系建设是一个值得持续关注、探讨并不断取得进展的话题[24-26]

        笔者研究过程中深刻体会到,建立并完善國土空間規劃体系将是一个较为长期的实践过程,規劃体系改革从属于新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务與总目标。如何积极有效地推进统筹城市規劃建设管理工作,提高城市工作的系统性?可以说,國土空間規劃体系已经提供了一个体制框架,如何进一步深化和细化机制和体系问题,仍然是摆在广大城市規劃工作者面前的时代任务。

 

        注釋

 

        ①見人民日報-人民網2017225日文章《习近平:立足提高治理能力抓好城市規劃建設 着眼精彩非凡卓越筹办好北京冬奥会》,http://politics.people.com.cn/n1/2017/0225/c1024-29106869.html

        ②根據李百浩統計,19233月国立东南大学工科由茅以升主持,土木工程系分为建築门、营造门、道路门、市政门四门,其中道路门和市政门设置城市計劃課程。19239月,苏州工业专门学校建築工程科创办,设有都市計畫課程,柳士英讲授。19239月國立自治學院創辦,本科包括省政科、市政科、鄉政科和社會科,市政科設有都市設計課程。1923年複旦大學社會學科設置都市設計課程,董修甲讲授。参见:李百浩。 中国近代城市規劃教育的演变理路及特征[C]. 9届城市規劃历史與理论高级学术研讨会暨中国城市規劃学会城市規劃历史與理论学术委员会年会。 南京,2017-12-05

        ③参见:陈训烜。 都市计划学[M]. 广州: 国立中山大学出版部,1938. 陈训烜, 张啸天。 都市计划学[M]. 长沙: 商务印书馆,1940

        ④参见:陈福康。 建築科学要作技术革命的前锋[M]//1956—1967年科学技术发展远景規劃纲要(修正草案)通俗讲话。 北京: 科学普及出版社,1958:100-101

        ⑤参见:武廷海。 新中国城市規劃的历史與逻辑(未刊稿)。20165月为中国城市規劃学会2016年年会准备的基础材料。李百浩。 中国近代城市規劃教育的演变理路及特征[C]. 9届城市規劃历史與理论高级学术研讨会暨中国城市規劃学会城市規劃历史與理论学术委员会年会, 南京,2017-12-05

        ⑥見《在中央城鎮化工作會議上的講話》(20131212日),《十八大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社2014年版,第590頁。

        ⑦習近平:建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。http://cpc.people.com.cn/n/2014/0813/c164113-25455972.html

        ⑧見新華網2017927日文章《規劃科学是最大的效益》,http://www.xinhuanet.com/2017-09/27/c_1121735098.htm

        ⑨見《在中央城鎮化工作會議上的講話》(20131212日),《十八大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社2014年版,第607頁。

 

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